Ima li kraja agoniji

Nova ekonomija Br.17 - 1.1.2015.

Javna i uopšte državna preduzeća su u 2014. godini isplivala na površinu kao jedan od najvećih, ako ne i najveći problem srpske privrede. Sa gubicima u 2013. godini od 51 milijardu dinara (ministar privrede Željko Sertić je nedavno saopštio da je izvesno da će gubici javnih preduzeća u 2014. godini biti još veći) i garancijama države za kredite javnim preduzećima koji su se pretopili u javni dug u iznosu većem od dve milijarde evra, sektor javnih preduzeća postao je prvoklasni problem javnih finansija. Iz budžeta je ove godine plaćeno oko 60 milijardi dinara za pokriće dugova javnih preduzeća i propalih državnih banaka.

Uporedo sa solidarnim porezom na plate zaposlenih u javnom sektoru, a zatim i smanjenjem plata i penzija, povećanjem poreza i pokušajem da se povećaju poreski prihodi kako bi se izbegao deficit koji je početkom godine izgledao da će dostići skoro devet odsto BDP-a i biti najveći u Evropi, javna preduzeća su gomilala gubitke i dugove. Gubitaši među javnim preduzećima i preduzećima u restrukturiranju ne samo da su se zaduživali uz garanciju države, već nisu plaćali ni poreze i doprinose, a nisu plaćali ni usluge drugim javnim preduzećima.

Ipak, tek na kraju ove godine vlada je počela aktivnije da se bavi javnim preduzećima, čini se uz veliki podsticaj Međunarodnog monetarnog fonda čiji je jedan od glavnih zahteva bio da javna preduzeća prestanu da opterećuju budžet. Ministarstvo privrede je dalo niz preporuka javnim preduzećima za sledeću godinu kako bi se smanjili gubici, među kojima su smanjenje troškova reprezentacije za 60 odsto, smanjenje sponzorstava za 40 odsto, smanjenje zapošljavanja na ugovor, kao i kresanje troškova službenih putovanja.

„MMF je u sklopu razgovora sa Vladom Srbije tražio da javna preduzeća prestanu da budu teret budžetu Republike Srbije i da se njima bolje upravlja. MMF je istakao ono na čemu mi radimo i na čemu treba da radi svako javno preduzeće. Vlada Republike Srbije, koja je osnivač i vlasnik ovih preduzeća, ima i pravo i obavezu da upravlja ovim preduzećima na profesionalan i profitabilan način. Ministarstvo privrede u procesu kreiranja poslovnih planova javnih preduzeća za 2015. godinu očekuje pre svega profesionalan i odgovoran pristup, uz puno poštovanje postojećih zakonskih propisa. Takođe se očekuje da svi nadzorni odbori budu u potpunosti upoznati sa sadržajem poslovnih planova, čijim odobravanjem i prihvatanjem preuzimaju odgovornost zajedno sa rukovodstvom javnih preduzeća za njihovo ispunjenje i sprovođenje.

Dobrovoljna društva

„Zahteva se ozbiljan, sistemski plan koji će doneti povećanje prihoda, smanjenje nepotrebnih troškova i povećanu profitabilnost”, kaže za „Novu ekonomiju" Milan Todorović, posebni savetnik ministra privrede za javna preduzeća.

Na osnovu godišnjih planova procenjuje se da će gubici sektora javnih preduzeća u sledećoj godini biti smanjeni za 31 milijardu dinara, jer, kako kaže Todorović, država je pomagala dosta do sada, a sada je vreme da javna preduzeća pomognu državi i rukovodioci državnih preduzeća treba da prihvate da nije njihov posao da budu umešni u traženju dodatnih para od države, nego da stvore pare za državu.

U sledećoj godini, prema rečima ministra rudarstva i energetike Aleksandra Antića, prvi put posle više godine neće biti garancija Srbijagasu za plaćanje isporuka gasa.

„Ministarstvo je donelo plan reorganizacije EPS-a, a plan restrukturiranja Srbijagasa je u proceduri u Vladi. Zajedno sa ministarstvima privrede i finansija i Svetskom bankom radimo planove finansijske održivosti EPS-a i finansijske konsolidacije Srbijagasa. EPS mora da ostvaruje bolje finansijske rezultate, a Srbijagas mora biti ekonomičniji i održiv sistem”, rekao je Antić.

U 2015. godini država će izdvojiti 681 milion evra za garancije javnim preduzećima, u šta je uključeno blizu 200 miliona evra za Agenciju za osiguranje depozita, za očuvanje stabilnosti finansijskog sistema, a u stvari za pokriće gubitaka državnih banaka.

Za razliku od prethodnih godina, ako je verovati ministru finansija Dušanu Vujovića, u narednim neće više biti garancija za likvidnost javnih preduzeća, već samo za sistemske projekte, infrastrukturu i povećanje efikasnosti.

Na ime ranije preuzetih obaveza po garancijama, država će u narednoj godini isplatiti iz budžeta gotovo 36 milijardi dinara.

Kakva je situacija u ovim kompanijama, najbolje pokazuje izjava ministra privrede Sertića na sastanku sa direktorima republičkih javnih preduzeća. „Neke firme su ličile na zabavišta. Da date srednjoškolcima da vode firmu, verujem da bi je bolje vodili nego neki direktori. Nijedno javno preduzeće nije dobrovoljačko udruženje, niti sportski klub, već ima zadatak od države da se nečim bavi”, izjavio je on.

„Nova ekonomija" je prepoznala ulogu javnih preduzeća i značaj reformi ovog sektora, pa je od početka godine u okviru programa Evropske unije "Jačanje slobode medija u Srbiji” pokrenula istraživanje i analize koji su rezultirali serijom tekstova o poslovanju javnih preduzeća, njihovom značaju za privredu, njihovom uticaju na javne finansije, regulatornom okviru i praktičnoj primeni propisa koji se odnose na javna preduzeća. U deset brojeva „Nove ekonomije" obrađeno je 15 tema povezanih sa javnim preduzećima, kao i državnim bankama čija je propast koštala poreske obveznike blizu milijardu evra.

Najznačajniji deo privrede sa najvećim gubicima

Sektor javnih preduzeća je jedan od najbitnijih za rezultate cele srpske privrede, budući da je u javnim preduzećima angažovano 13,6 odsto ukupnih sredstava i 19,3 odsto ukupnog kapitala. Međutim, u javnim preduzećima je akumulirano i čak 10,4 odsto kumuliranih gubitaka celokupne privrede. Takođe, javna preduzeća zapošljavaju blizu 100.000 ljudi. Značaj javnih preduzeća za privredu prevazilazi samo brojeve. Ona često posluju u sektorima od strateškog značaja za ekonomiju i obezbeđuju robu ili usluge za svu ostalu privredu i stanovništvo. Od njih zavisi da li će biti električne energije ili vode, da li će biti moguć transport putevima ili železnicom.

Neka od njih imaju prirodni monopol i bez svake sumnje moraju da ostanu u vlasništvu i pod kontrolom države. S druge strane, neka od preduzeća posluju na komercijalnom tržištu takmičeći se sa konkurencijom neopterećenom partijskim zapošljavanjem i neodgovornim poslovanjem. Takođe njih karakteriše to što posluju kapitalno intenzivnim delatnostima koje zahtevaju izuzetno visoke investicije, što je često glavna prepreka ulasku privatnih kompanija.

Uprkos tom značaju, ili možda baš zbog njega javna preduzeća su prethodnih godina bila možda i najvažniji deo političkog plena nakon pobede na izborima i neretko se duže čekalo da koalicioni partneri podele između sebe direktorska nego ministarska mesta. Naravno da su direktori tih preduzeća bili po pravilu članovi političkih partija, a isto je važilo i za članove upravnih odbora.

Da bi se takva praksa prekinula, krajem 2012. godine donesen je Zakon o javnim preduzećima koji je trebalo da doprinese profesionalizaciji i departizaciji. On je predvideo da se do 30. juna 2013. godine raspišu konkursi za direktore javnih preduzeća, predvideo je da upravne odbore zamene nadzorni odbori, utvrdio kriterijume za izbor članova nadzornih odbora, predvideo sastavljanje godišnjih planova poslovanja na koje vlada daje saglasnost kao i tromesečno izveštavanje o sprovođenju planova.

Rezultat primene ovog zakona je da je do danas Elektroprivreda Srbije jedino republičko javno preduzeće čiji je direktor izabran na konkursu i to tek u oktobru ove godine. U šest preduzeća konkurs uopšte nije ni raspisan, dok se u ostalim preduzećima ne zna šta se dešava sa izborom direktora, pa njima i dalje upravljaju vršioci dužnosti direktora.

Turbulentan period

Sa izborom nadzornih odbora u većini preduzeća se kasnilo, a negde su birani članovi upravnih odbora uprkos promeni zakona. Sa praksom udomljavanja partijskih kadrova se naravno nastavilo.

Ni usvajanje godišnjih planova poslovanja nije urađeno kako treba u velikom broju slučajeva, pa su tako planovi odobravani u trećem ili četvrtom kvartalu tekuće godine za istu tu godinu, a u jednom slučaju čak je vlada u januaru 2014. dala saglasnost na plan za 2013. totalno obesmišljavajući ceo proces.

Prema proceni organizacije Transparentnost Srbija, koja je napravila analizu primene zakona o javnim preduzećima, nema naznaka da je postojala namera da se sprovede profesionalizacija u javnim preduzećima.

S druge strane, deo vlade zadužen za javna preduzeća imao je veoma turbulentan period. U poslednjih godinu i po dana promenjeno je čak pet ministara privrede i tri ministra finansija. Mlađan Dinkić, predsednik URS-a, obavljao je funkciju ministra finansija i privrede sve do rekonstrukcije vlade u avgustu 2013. godine. Nakon rekonstrukcije razdvojena su ministarstva privrede i finansija, pa je sledeći ministar privrede bio Saša Radulović kao nestranačka ličnost. On je na toj funkciji ostao do januara 2014. godine, kada je dao ostavku zbog neslaganja sa premijerom, mada su samo nekoliko dana kasnije raspisani izbori.

Njega je privremeno zamenio Igor Mirović, funkcioner SNS-a i tadašnji ministar regionalnog razvoja i lokalne samouprave. Nova vlada je sastavljena u aprilu i novi ministar privrede postao je Dušan Vujović, bivši stručnjak Svetske banke. Ni on se nije dugo zadržao na toj poziciji, jer je nakon ostavke Lazara Krstića na mesto ministra finansija preuzeo ovu funkciju u avgustu 2014, a na njegovo mesto došao je Željko Sertić, dotadašnji predsednik Privredne komore Srbije.

Iz ovog se jasno vidi da teško da je moglo biti nekog kontinuiteta u vođenju politike prema javnim preduzećima, posebno zato što je donedavno nadležnost nad pojedinim funkcijama javnih preduzeća bila rascepkana između ministarstva finansija, ministarstva privrede i nadležnih resornih ministarstava, tako da kontrolu u stvari nije obavljao niko. Tek nedavno je u Ministarstvo privrede prebačen ceo sektor za javna preduzeća iz Ministarstva finansija, pa je kontrola donekle centralizovana.

Treba napomenuti i najave od strane SNS-a i to neposredno pre formiranja nove vlade u aprilu ove godine o formiranja koordinacionog tela u Vladi Srbije, zaduženog za javna preduzeća, koje je trebalo da kontroliše njihov rad i direktno o tome izveštava predsednika Vlade na mesečnom i tromesečnom nivou. O ovoj ideji više se nije ništa čulo u javnosti.

Korporativno upravljanje

Problem upravljanja javnim preduzećima nije ekskluzivan samo za Srbiju i čak je i OECD usvojio principe korporativnog upravljanja za preduzeća u državnom vlasništvu.

"Upravljanje javnim preduzećima svuda u svetu, pa i u Srbiji, otežavaju nejasno definisani poslovni ciljevi, nedostatak kontrole nad menadžmentom, netransparentnost poslovanja i na kraju problem sastava nadzornih odbora.

Uspešnost u rešavanju ovih problema ujedno je i ključ uspešnog funkcionisanja javnih preduzeća, smatraju stručnjaci. Zadatak svakog preduzeća, pa i javnog, jeste da tržištu ponudi proizvod ili uslugu koje tamo može prodati. Međutim, javna preduzeća često imaju i čitav niz dodatnih ciljeva. Tako, na primer, javno preduzeće kao deo državnog aparata mora da vodi računa o zaposlenosti, ili o ispravljanju društvenih nepravdi.

Ovi dodatni ciljevi otvaraju više prostora za zloupotrebe i značajno otežavaju nadzor nad radom javnih preduzeća”, rekla je u intervjuu za „Novu ekonomiju" Katarina Đulić, konsultant u revizorskoj kući KPMG, koja je radila na pisanju kodeksa korporativnog upravljanja Privredne komore Srbije.

Jedan od najvažnijih "dodatnih” ciljeva javnih preduzeća, na kome su insistirale sve vlade poslednjih decenija, jeste da se socijalna politika i očuvanje socijalnog mira prebace na javna i državna preduzeća. Tako su cene koje reguliše država, pre svega energije, veoma potcenjene u odnosu na tržišne, a u nekim slučajevima čak i u odnosu na nabavne cene. Neizostavan deo pritiska na javna preduzeća je prekomerno zapošljavanje, gde imamo slučajeve da firma poveća broj zaposlenih za 50 odsto, dok joj proizvodnja i prodaja stagniraju, a tu su i plate u javnim preduzećima koje su daleko iznad prosečne zarade, a nekad i višestruko veće nego u privatnom sektoru. Ne treba ni reći da su izuzetno visoke plate u preduzećima koja prave gubitke iz godine u godinu, a ide se dotle da pojedina javna preduzeća imaju veći fond zarada nego prihode iz poslovanja.

Konačno, možda i najneekonomskiji vid vođenja socijalne politike preko javnih preduzeća je tolerisanje neplaćanja robe i usluga koje oni pružaju. U nekim kompanijama potraživanja koja su se nagomilala što od stanovništva, što od privatnih preduzeća, što od drugih državnih preduzeća i preduzeća u restrukturiranju, mere se desetinama milijardi dinara, često bez velike šanse za naplatu.

Kako ističe Todorović, ono što je novi pristup u poslu to je da nadzorni odbori javnih preduzeća imaju potpunu odgovornost za usklađenost rada javnih preduzeća sa zakonskim okvirom.

"Takvo im je i ime - nadzorni odbori. U oblasti korporativnog upravljanja jasno je definisano šta je uloga nadzornih odbora i to nije ni lak ni jednostavan zadatak, ali iskusni i ozbiljni ljudi koji će da se prihvate tog posla moraju da znaju kako će da kontrolišu, upravljaju i usmeravaju rad rukovodstava javnih preduzeća. Ukoliko to neće, ne mogu ili ne znaju, mora doći neko ko to zna. Nadzorni odbori treba da pomognu rukovodstvima u strateškim planovima, u oblasti razvoja, u oblasti strateških investicija, organizacione strukture, reorganizacije... To moraju biti ljudi sa iskustvom, znanjem i sposobnostima koje su potrebne da se sistemi menjaju i da posluju uspešnije”, napominje on.

Posao u javnom preduzeću postao je san svakog drugog mladog čoveka u Srbiji, kako pokazuju istraživanja. Kako i ne bi kada je prosečna plata u javnim preduzećima (republičkim) veća za 80 odsto nego u privatnom delu privrede. Da ne pominjemo godišnje odmore, bolovanja, regrese, 13. plate, beskamatne pozajmice, bonuse... Prema podacima iz poslednjeg biltena Ministarstva finansija, prosečna plata u Srbiji iznosila je 45.610 dinara. Prosečna plata u privatnom sektoru bila je oko 39.000 dinara. Prosečna plata u ukupnom javnom sektoru iznosila je 50.870 dinara, dok je prosečna plata u državnim javnim preduzećima bila čak 70.984 dinara. Prema podacima koje smo dobili iz Ministarstva privrede, raspon prosečnih zarada u javnim i preduzećima čiji je osnivač država, kreće se od 44.154 do čak 162.298 dinara.

Sponzorstva

Što je preduzeće veći gubitaš, to se više bavi sponzorisanjem sportskih klubova. Istraživanje "Nove ekonomije" pokazalo je da je Elektroprivreda Srbije (EPS) 2010. godine sponzorisala Fudbalski klub Partizan sa 800.000 evra za učešće u Ligi šampiona u kojoj je Partizan te godine odigrao cele četiri utakmice. Dakle, EPS je ova reklama koštala 200.000 evra po meču, a inače ova kompanija je akumulirala gubitak od 121 milijardu dinara, mada je u 2013. poslovala pozitivno - 1,8 milijardi dinara. Sada EPS ulazi u tržišnu utakmicu i bitku za korisnike, ali tada to nije bio slučaj. Na ime ukupnih sponzorstava sportskih klubova i organizacija, Jat Airways je u periodu od 2010. do kraja 2013. utrošio oko 1,3 miliona evra. Dovoljno je reći da je pre strateškog partnerstva sa Etihadom i formiranja novog preduzeća Air Serbia, poslednjih godina Jat poslovao sa minusom od 30 miliona evra.

Srbijagas je kao najveći gubitaš u srpskoj privredi bio široke ruke, pa je u 2012. godini na primer potrošio 2,3 miliona evra na sponzorisanje sportskih klubova "zbog društvene odgovornosti” kako je napominjao direktor Dušan Bajatović.

Postavlja se pitanje šta donosi sponzorstvo preduzeću. Da li pomaže poslovanju dodatna obaveštenost javnosti kako izgleda logo i slogan preduzeća, kako se to vraća preduzeću u smislu prihoda?

Duško Vasiljević, Svetska banka
Prvo preduzeća u restrukturiranju, pa javna preduzeća

Reforma javnih preduzeća je neophodna, jer je odlaganje problema fiskalno neodrživo. U suprotnom bismo za tri godine opet morali da smanjujemo plate i penzije, jer bi sve uštede pojelo pokrivanje gubitaka javnih preduzeća.

Bitno je da se što pre uđe u rešavanje problema preduzeća u portfoliju Agencije za privatizaciju, da se ne izgubi sve što je urađeno od leta. Važno je da se što pre privatizuju preduzeća za koja ima zainteresovanih, a da ona koja se ne mogu prodati odu u stečaj.

Politički je bitno da se to uradi što pre, jer ako se odlaže, doći će se u situaciju da se taj posao radi paralelno sa reformom velikih sistema kao što su EPS i Železnice i onda će biti i veći pritisak da se posao ne uradi.

Preduzeća u restrukturiranju imaju veliki uticaj na velika javna preduzeća tako što ne plaćaju za njihove usluge. Na primer, Srbijagas je najveće opterećenje za budžet, a njegov najveći problem je što preduzeća u restrukturiranju ne plaćaju za isporučeni gas. Slično je i sa EPS-om i iako problem neplaćanja računa nije tako izražen, ipak je ozbiljan.

U drugom koraku na red dolaze veliki sistemi. Već sada je potrebno prikupiti planove da bi se do leta ili jeseni sledeće godine znalo šta se želi od njih. Vlada treba da postavi strateške ciljeve i onda da menadžmentu veću autonomiju u vođenju preduzeća. Ipak treba insistirati na rezultatima u ispunjenju strateških ciljeva.

Iako je izbor direktora javnih preduzeća na konkursima potreban korak, neće se ništa promeniti ako se ne promeni odnos prema javnim preduzećima i ako se ne odluči koji su njihovi ciljevi i prioriteti: da li je to pružanje usluga ili vođenje socijalne politike.

Danica Popović, profesor na Ekonomskom fakultetu u Beogradu
Profesionalno rukovodstvo

Jedino rešenje za javna preduzeća vidim u nekom vidu javno-privatnog partnerstva. Da budemo pošteni, javna preduzeća ne mogu se privatizovati, jer najveći broj niko ne bi ni kupio, a one koje bi - sa ovakvim pravosudnim sistemom nastala bi katastrofa.

Treba raspisati konkurse za rukovodstvo javnih preduzeća na koji može da se javi ko god hoće, uz uslov da poslovnu godinu završi bez gubitaka, a svaki gubitak da plaća iz svog džepa. Na taj način bi dobili direktora koji se ponaša kao privatni vlasnik, koji ne zapošljava snaje i ne vodi partnere na školjke i rakove.

Međutim, na ovaj način vlasti gube poslušnika. Takav čovek neće uraditi sve što mu se kaže. Takođe, ova varijanta bi isključila vlasnike pečenjara i slične kao direktore. Ipak nije problem u osobi, nego u sistemu. Ovako bi se sve postavilo na svoje mesto, jer na primer niko se neće javiti na konkurs za direktora ako treba da prodaje proizvod ili uslugu ispod tržišne cene. Ali koliko znam, na primer kod Srbijagasa to nije problem, jer bi bez izleta u preuzimanje drugih firmi kao što je Fabrika stakla ili Azotara stanje bilo bolje. I treba reći da Bajatović to nije sam radio, već mu je neko tako rekao.

Istovremeno direktor bi sam sebi određivao platu, a zauzvrat bi bio dužan da usluga bude kvalitetna i da nema gubitke. Onda bi i sposobni ljudi imali motiv da dođu u tu firmu jer bi imali visoku platu. Valjda je to ono što želimo, da sposobni vode javna preduzeća. Naravno ovo sve važi ako zaista hoćete da od Srbije napravite normalnu zemlju.

Milojko Arsić, profesor na Ekonomskom fakultetu
Obustaviti isporuke neplatišama

Neophodno je da se u 2015. godini preduzmu ozbiljne mere, jer javna preduzeća deluju nepovoljno i na javne finansije i na privredu. Kao prvo, treba smanjiti nepotrebne troškove i to je delom već urađeno kroz smanjenje plata. Bilo bi dobro da te uštede ostanu u javnim preduzećima, a ne da se preliju u budžet, kao što se najavljuje. Važno je da se kod gubitaša gubitak smanji, a da dobra preduzeća ulažu u investicije. Takođe je neophodno unapređenje upravljanja i sprečavanje da se iz javnih preduzeća prelivaju sredstva u privilegovana privatna preduzeća.

Što se tiče najvećih gubitaša, važno je da se od početka naredne godine prestane sa isporukama neplatišama, bez toga nema oporavka javnih preduzeća. To se može relativno lako sprovesti, ali pitanje je da li će vlasti želeti da se suoče sa posledicama.

Mi istovremeno imamo slučaj da se u lokalnoj samoupravi povećava broj zaposlenih, a škole ne plaćaju grejanje. I postavlja se pitanje dokle će se preduzećima kao što su Azotara i Petrohemija gledati kroz prste. U tom pogledu najveći su problem sa strujom, gasom i nekim komunalnim uslugama.

Kod drugih preduzeća problem je negde višak zaposlenih, kao što je EPS, kod Železnica imamo 30 do 40 odsto nerentabilnih pruga. Neke mere za unapređenje javnih preduzeća postoje već desetak godina, ali se ne sprovode, jer je za to potrebna politička volja.

S jedne strane imamo stabilnu vladu, bez koalicionih partnera koji mogu da ucenjuju i imamo pritisak u javnim finansijama da ne možemo više da finansiramo gubitaše. S druge strane, ako se proceni da bi ove mere mogle da smanje rejting vlade, pitanje je da li će ulaziti u to, posebno posle smanjenja plata i penzija.